一、当前深化国有资产管理体制改革所亟待解决的问题

　　改革开放以来，我们在国有资产管理体制改革上不断探索和努力，已经积累了一定的经验，并取得了一定的进展和成果。现在的问题是，在全面建设小康社会之际，国有资产管理体制的现状距离完善的社会主义市场经济体制所要求的目标，还有不小的差距，依然还有很多问题亟待解决。概括地说，主要有以下几方面。
　　第一，国有资产所有者在形式上是清晰的，但分级管理界限模糊，责权利失衡。
　　按照现行的“国家所有，分级管理”的国有资产管理体制，国家代表全体人民行使对国有资产的最终所有权，中央政府和地方政府则分别负有中央和地方国有资产的管理权限。但是，由于中央和地方对哪些国有资产属于各自的管理权限没有明晰的界定，特别是由于出资人与受益人并不对称，责权利失衡，导致国有资产在纵向上的经营安全和经营效率存在严重问题。
　　第二，国有资产所有者职能行使分散，缺少统一而富有效能的国有资产管理机构。
　　目前，我国对国有资产特别是对处于竞争性领域里国有资产的管理，采取的是由中央政府作为国有资产出资人的唯一代表，由多个部门联合行使出资人职能的方式。这种分散型的所有者职能代表架构虽然在实践中发挥了一定的作用，但从总体上看，产生的弊端不容忽视。
　　第三，国有资产管理目标尚不明确，盈利性资产管理模式尚待探索。
　　确立合乎实际的国有资产管理目标是建立科学的国有资产管理体制的重要环节，没有明确的目标定位很难建立有效的国有资产管理体制。由于大多基础性企业都涉及为国民经济的整体发展服务，并不把追求盈利作为主要目的，因此单纯以竞争性国有企业的资产管理目标来衡量不免存在简单化行为，并容易导致不同类型的国有资产管理与其社会目标职能发生扭曲和错位。

　　二、深化国有资产管理体制改革所要遵循的基本原则

　　国有资产管理体制目前存在的上述问题，迫切要求我们采取进一步的措施加以解决。在提出新的改革思路和具体措施之前，首先要清楚把握国有资产管理体制改革的基本原则，这是具体调整所要遵循的基本尺度。这些基本原则包括：
　　第一，必须建立中央与地方政府的出资人制度，划定权责边界，这是完善和深化国有资产管理体制的前提。
　　深化和完善国有资产管理体制，首先要明确在国家所有的前提下中央政府和地方政府的出资人角色，要理清中央和地方国有资产管理权限的边界，这是建立双方激励和约束机制的基础，是国有资产体制改革的前提。
　　第二，必须建立统一的国有资产管理机构，切实防止国有资产管理职能的分割与抵触。
　　要求建立从中央到地方的统一的国有资产管理机构，是切实防止国有资产管理职能分割与相互抵触的重要保证。
　　第三，必须围绕建立现代企业制度和国有经济的战略布局调整而展开。
　　进一步深化国有资产管理体制改革，目的不单是搞好国有资产管理体制本身，作为国有企业改革和经济体制改革的重要一环，它是为国有企业建立现代企业制度和战略布局调整服务的。基于这样的认识，国有资产管理体制的改革就应该围绕为建立现代企业制度和调整国有经济的布局而展开。

　　三、进一步深化国有资产管理体制改革的途径

　　第一，从纵向上，以国家所有为前提，以出资人为根据，合理划分中央和地方的国有资产范围，并赋予其完整而统一的权利与责任。坚持以国家所有为前提，已不同于传统的国家统一所有，政府分级管理。这里的国家所有，是由中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，而非单纯由中央政府来履行。我们要从不同种类国有企业在国民经济和地方经济中的地位和作用出发，以出资人为根据，明确相关国有资产的产权主体是中央政府还是地方政府。
　　第二，从横向上，要区分国有资产的不同类型，确立专门的国有资产管理机构。
　　在分别确定中央政府和地方政府代表国家履行出资人角色之后，需要进一步落实专门的国有资产出资人代表机构。按照十六大的精神要求，即要在中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构。这个国有资产管理机构应该是专门的、权责统一的管理机构，它不是过去意义上单纯负责资产管理方针政策的国有资产管理局，那样的机构难以独立地执行所有者的全部职能。新机构的设立，必须充分体现政资分开的要求，必须有立法保障，具有完整的责权利，统一的物权和人事权。
　　第三，进一步健全竞争性国有资产经营体制。
　　从以上对国有资产的定位和分类管理角度看，今后规范的国有资产管理体制将逐步向公共领域和基础性产业倾斜，其目的在于为整个社会提供基础性服务。但目前，在国有企业依然在竞争性领域大量存在的情况下，对国有资产经营管理体制的健全与完善就成了重中之重。就目前所广泛采用的国有资产三层次经营管理体系看，要采取的措施有：其一，要建立并赋予国有资产管理委员会完全意义上的权利与职责。其二，改革和完善国有资产运营机构。中介性国有资产运营机构不可以随意设立，它作为受托机构应该由国有资产管理委员会严格按照公法（国有资产法）批准设立，依照公司法运营，负有对国资委的保值增值任务，并接受后者的监督。中介性国有资产运营机构在经营职能上，不可以随意干预企业的具体经营，其主要权利是按出资份额而在企业享有投资收益权、决策参与权、经营者选择权和财务监控权，并承担相应的投资风险。第三，进一步促进竞争性国有企业产权的多元化和流动化。我们要在确保国家出资人合法权益的前提下，充分引入其他所有制股权成分，避免国有股一股独大，形成科学有效的制衡机制和法人治理结构，确保决策的科学化和出资人的利益得以实现。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　北京市邓小平理论研究中心　杨　励　孔祥云

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 2002/12/30——经济日报